新《大气污染防治法》政策解读
发布时间：2018-07-06 发布者：企业服务中心 阅读次数：
一、大气污染概述
大气污染是指大气因某种物质的介入，而导致其化学物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响大气的有效利用，危害人体健康或者财产安全，以及破坏自然生态系统，造成大气质量恶化的现象。
2013年1月份，重雾霾期间，我们整个国家有27个城市都出现了急诊人数的爆发性增长(10%--150%)。过去30年内，我国的肺癌死亡率上升了465%，虽然吸烟和老龄化仍然是这个数字的主要因素，但细颗粒物明确的致癌风险，越来越得到重视。11年前，那时候我们还没有PM2.5的检测，但是我们有PM10。2012年，PM2.5被列入监测范围，国家《大气污染防治行动计划》实施，随着收入增加，信息透明，人们对环境的期待越来越高。
PM10是空气动力学当量直径小于等于10微米的可吸入颗粒物，指漂浮在空气中的固态和液态颗粒物的总称。PM10能够进入上呼吸道，但部分可通过痰液等排出体外，另外也会被鼻腔内部的绒毛阻挡。
PM2.5指环境空气中空气动力学当量直径小于等于 2.5 微米的颗粒物，也称细颗粒物、可入肺颗粒物。它的直径还不到人的头发丝粗细的1/20，能较长时间悬浮于空气中，其在空气中含量（浓度）越高，就代表空气污染越严重。虽然PM2.5只是地球大气成分中含量很少的组分，但它对空气质量和能见度等有重要的影响。PM2.5粒径小，比表面积大，活性强，易附带有毒、有害物质（例如，重金属、微生物等），且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。
危害：可吸入颗粒物可以被人体吸入，沉积在呼吸道、肺泡等部位从而引发疾病。颗粒物的直径越小，进入呼吸道的部位越深。所以PM2.5也称为可入肺颗粒物。10微米直径的颗粒物通常沉积在上呼吸道，5微米直径的可进入呼吸道的深部，2微米以下的可100%深入到细支气管和肺泡。
二、大气污染的来源
（一）煤烟型污染（由烟尘、二氧化硫、一氧化碳和氮氧化物引起）比如，煤炭。
（二）石油型污染（由一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物、颗粒物和铅引起）比如，石油。
（三）特殊型污染（废气和粉尘）比如，汽车尾气的排放。
煤炭：先让中国腾飞，再让中国遭罪。中国的PM2.5，60%来自于燃煤和燃油，也就是化石能源的燃烧。我国是一个以煤为主要能源的国家，我国能源资源的特点和经济发展水平，决定了以煤为主的能源结构将长期存在。因此，控制煤烟型大气污染将长期作为我国大气污染控制领域的主要任务。
三、大气污染的特征
（一）污染范围比较大。由于空气具有流动性，而且扩散十分广泛，大气污染对于整个城市和居民的生活都造成了不利的影响。扩大了污染范围，在一定程度上增加了治理的难度。
（二）污染物比较多。随着社会的发展，大气污染源也逐步增加，不仅有工业生产产生的废气，还有居民生活废气，以及汽车尾气。在一定程度上加剧了大气污染。
（三）污染治理困难。大气污染治理工作十分复杂，不仅需要治理措施，还需要相对完善的预防措施。一些城市的发展需要工业生产作为支撑，而且人们在日常生活中缺少环保意识，这样就增加了治理的难度。
四、 我国大气污染形势严峻
1.大气污染的危害
对人体的危害：严重疾病
对生物的生存和发展的危害：使生物中毒或枯竭死亡、减缓生物的正常发育、降低生物对病虫害的抗御能力
对全球大气环境的影响：臭氧层破坏、酸雨腐蚀
2.与先进国家的差距（监测指标、空气质量信息公布）
（1）监测指标的差距。
监测对象的组成对比。发达国家均已经将PM2.5列为了重点控制项目，而中国在2012年新的《环境空气质量标准》才将PM2.5纳入其中标准体系，且PM2.5的全面实施尚需在2016年。
（2）PM2.5环境空气质量标准对比。
澳大利亚标准限值最严格；
美国初级标准与次级标准差别不大；
美国次级标准与日本标准、中国一级标准相当；
中国二级标准较其他国家显得过于宽松。
五、大气污染引起了社会的广泛关注
①2008年，美国使馆在使馆一楼上建立空气监测站：2011年监测到北京空气污染达到五级。法新社称“北京空气污染程度超过了可检测的最差水平，糟糕到无法监测”。引发政府、专家学者、媒体以及社会公众对于大气监测的讨论。2011年底的PM2.5公众参与事件促使中国政府2012年发布环境空气质量最新标准。
②2014年10月，京津冀三次遭受雾霾侵袭。
③2014年11月，APEC蓝唤醒了社会公众对于蓝天白云“常态化”的期许与愿景。
④2015年2月28日，人民网发布了《柴静调查：穹顶之下》的专题和专访柴静的文章，引发公众对雾霾以及环境、健康问题的讨论与关注。新环保部长长陈吉宁称，柴静从一个特殊的角度，从公众和健康的视角来唤起公众对环境的关注，值得敬佩。
六、 近年我国大气污染防治的历程
七、《大气污染防治法》的立法、修订及最新框架
1987年 9月 5日，第六届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了以防治煤烟型污染为核心内容的首部《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》），于1988年 6月 1日起施行。整部法律共 6章 41条，它的实施对保护大气环境发挥了重要作用。随着经济社会的快速发展和大气污染防治重点工作的变化，1995年8月29日、2000年 4月29日和2015年8月29日，全国人大先后三次对《大气污染防治法》进行了修改。第三次修改的成因，一是基于习近平总书记在2013年5月24日中央政治局集体学习时的重要讲话，要着力推进重点行业和重点区域大气污染治理，着力推进颗粒物污染防治，集中力量优先解决好细颗粒物等损害群众健康的突出环境问题。二是基于2014年4月24日新修订的《环保法》施行后，一些新理念、新制度需要在大气污染防治法中相应体现。三是基于2015年5月中共中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出修改《大气污染防治法》。四是基于多年来我国相当一部分人大代表、专家和有关部门积极呼吁尽快修改《大气污染防治法》。
新修订的大气污染防治法共设八章、129条，共计1.8万字。包括总则（7条）、大气污染防治标准和限期达标规划（10条）、大气污染防治的监督管理（14条）、大气污染防治措施（54条）、重点区域大气污染联合防治（7条）、重污染天气应对（5条）、法律责任（30条）及附则（2条）。其中大气污染防治标准和限期达标规划、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对三部分内容，为新法增加的三个专章。
八、《大气污染防治法》中污染治理主体的责任
（一）地方政府的防治责任
大气污染防治工作事关人民群众的身体健康，是关系人民福祉、关乎民族未来的一项重要民生工作。做好这一工作，各级人民政府责无旁贷。新修订的《大气污染防治法》明确了防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，为此强化了地方政府的责任，加强了对地方政府大气环境质量改善目标完成情况的考核和监督。新法中规定，一是大气环境质量政府负责制的规定，地方各级政府对本行政区域的大气环境质量负责。二是评价考核制度的规定，国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。三是编制限期达标规划的规定，未达到国家大气环境质量标准城市的人民政府应当及时编制大气环境质量限期达标规划，采取措施，按照国务院或者省级人民政府规定的期限达到大气环境质量标准。四是限期达标规划公开和备案的规定，规定城市大气环境质量限期达标规划应当向社会公开。直辖市和设区的市的大气环境质量限期达标规划应当报环保部备案。五是限期达标规划执行情况人大报告制的规定，城市人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当报告大气环境质量限期达标规划执行情况，并向社会公开。六是约谈和区域限批的规定，对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。约谈情况应当向社会公开。
（二）企事业单位等生产经营者的防治责任
企业事业单位等生产经营这是环境污染治理的第一责任主体，应当采取有效措施，防止、减少大气污染。只有提高自身治污意识，落实自身承担的主体责任，才能更好地推进大气环境保护工作。新法对企业事业单位等承担的主体责任作出了明确规定，一是关于达标排放的规定。企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。二是关于排污口设置的规定。企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当依照法律法规和国务院环境保护主管部门的规定设置大气污染物排放口。三是关于排污者自行监测的规定。企业事业单位和其他生产经营者应当按照国家有关规定和监测规范，对其排放的工业废气和法律规定的有毒有害大气污染物进行监测，并保存原始监测记录。四是关于排污许可制度的规定。排放工业废气或者法律规定有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。五是关于燃煤污染防治的规定。①煤炭开采和洗选方面。新建煤矿应当同步建设配套的煤炭洗选设施，使煤炭的硫分、灰分含量达到规定标准；已建成的煤矿除所采煤炭属于低硫分、低灰分或者根据已达标排放的燃煤电厂要求不需要洗选的以外，应当限期建成配套的煤炭洗选设施。②控制燃煤污染方面。燃煤电厂和其他燃煤单位应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。六是关于工业污染防治的规定。①工业企业排放控制方面。钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。工业生产企业应当采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放。②含挥发性有机物废气排放控制方面。产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施。工业涂装企业应当使用低挥发性有机物含量的涂料，并建立台账，记录生产原料、辅料的使用量、废弃量、去向以及挥发性有机物含量。石油、化工以及其他生产和使用有机溶剂的企业，应当采取措施对管道、设备进行日常维护、维修，减少物料泄漏，对泄漏的物料应当及时收集处理。③企业粉尘和气态污染物的无组织排放方面。钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。工业生产企业应当采取密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，减少内部物料的堆存、传输、装卸等环节产生的粉尘和气态污染物的排放。④油气回收和可燃性气体回收利用方面。储油储气库、加油加气站、原油成品油码头、原油成品油运输船舶和油罐车、气罐车等，应当按照国家有关规定安装油气回收装置并保持正常使用。工业生产、垃圾填埋或者其他活动产生的可燃性气体应当回收利用，不具备回收利用条件的，应当进行污染防治处理。可燃性气体回收利用装置不能正常作业的，应当及时修复或者更新。
九、《大气污染防治法》中对大气环境违法行为的处罚措施
长期以来，环保领域存在“违法成本低，守法成本高”的问题，企业宁愿交纳罚款，也不愿意治理污染，法律起不到威慑作用。新法细化了法律责任制度，全部条文129条，仅法律责任部分就占到30条，超过全法条文的20%，不仅提出了大量具体的、有针对性的处罚要求，而且规定了相应的处罚措施达90多种，突出表现在：（一）提高了罚款上限。新法取消了现行法对造成大气污染事故处罚50万元上限额度的规定，依污染事故程度处罚上不封顶。新法中规定超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的，责令改正或者限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。①关于不配合监管部门的监督检查的法律责任。以拒绝进入现场等方式拒不接受环境保护主管部门及其委托的环境监察机构或者其他负有大气环境保护监督管理职责的部门的监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他负有大气环境保护监督管理职责的部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。②关于无证排污等三类违法行为的法律责任。有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”③关于燃用高污染燃料或者锅炉的法律责任。在禁燃区内新建、扩建燃用高污染燃料的设施，或者未按照规定停止燃用高污染燃料，或者在城市集中供热管网覆盖地区新建、扩建分散燃煤供热锅炉，或者未按照规定拆除已建成的不能达标排放的燃煤供热锅炉的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门没收燃用高污染燃料的设施，组织拆除燃煤供热锅炉，并处二万元以上二十万元以下的罚款。生产、进口、销售或者使用不符合规定标准或者要求的锅炉，由县级以上人民政府质量监督、环境保护主管部门责令改正，没收违法所得，并处二万元以上二十万元以下的罚款。④关于违反挥发性有机物防治义务的法律责任。有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的；（二）工业涂装企业未使用低挥发性有机物含量涂料或者未建立、保存台账的；（三）石油、化工以及其他生产和使用有机溶剂的企业，未采取措施对管道、设备进行日常维护、维修，减少物料泄漏或者对泄漏的物料未及时收集处理的；（四）储油储气库、加油加气站和油罐车、气罐车等，未按照国家有关规定安装并正常使用油气回收装置的；（五）钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，未采取集中收集处理、密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，控制、减少粉尘和气态污染物排放的；（六）工业生产、垃圾填埋或者其他活动中产生的可燃性气体未回收利用，不具备回收利用条件未进行防治污染处理，或者可燃性气体回收利用装置不能正常作业，未及时修复或者更新的。⑤关于料堆扬尘、填埋场和消纳场扬尘、排放有毒有害大气污染物和持久性有机污染物，以及排放恶臭气体的法律责任。有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（一）未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的；（二）对不能密闭的易产生扬尘的物料，未设置不低于堆放物高度的严密围挡，或者未采取有效覆盖措施防治扬尘污染的；（三）装卸物料未采取密闭或者喷淋等方式控制扬尘排放的；（四）存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰等物料，未采取防燃措施的；（五）码头、矿山、填埋场和消纳场未采取有效措施防治扬尘污染的；（六）排放有毒有害大气污染物名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位，未按照规定建设环境风险预警体系或者对排放口和周边环境进行定期监测、排查环境安全隐患并采取有效措施防范环境风险的；（七）向大气排放持久性有机污染物的企业事业单位和其他生产经营者以及废弃物焚烧设施的运营单位，未按照国家有关规定采取有利于减少持久性有机污染物排放的技术方法和工艺，配备净化装置的；（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。（二）实行按倍计罚。如对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的一倍以上三倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按照污染事故造成的直接损失的三倍以上五倍以下计算罚款。①关于单位燃用不符合质量标准的煤炭、石油焦的法律责任。单位燃用不符合质量标准的煤炭、石油焦的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处货值金额一倍以上三倍以下的罚款。②造成大气污染事故的法律责任。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的一倍以上三倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按照污染事故造成的直接损失的三倍以上五倍以下计算罚款。”（如新《大气污染防治法》（2015）第103、104、105、109、110条等）（三）增加了按日计罚。在修改的环境保护法规定的基础上，细化并增加了对未取得排污许可证、超标或超总量排污、不正常使用废气处理设施及建筑施工过程中未采取有效措施防止扬尘污染等典型违法行为按日连续处罚的行为。（四）对造成污染事故单位及其负责人实行“双罚制”。新法中规定，造成大气污染事故的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。（五）丰富了处罚种类。如新法中规定的法律责任中有责令停业、关闭、停产整治、没收、取消检验资格、治安处罚等，另外还明确规定了民事赔偿责任和刑事责任。①责令停产整治。有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）侵占、损毁或者擅自移动、改变大气环境质量监测设施或者大气污染物排放自动监测设备的；（二）未按照规定对所排放的工业废气和有毒有害大气污染物进行监测并保存原始监测记录的；（三）未按照规定安装、使用大气污染物排放自动监测设备或者未按照规定与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行的；（四）重点排污单位不公开或者不如实公开自动监测数据的；（五）未按照规定设置大气污染物排放口的。 ②责令停业、关闭。煤矿未按照规定建设配套煤炭洗选设施的，由县级以上人民政府能源主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下的罚款；拒不改正的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的，由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。③没收。有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府质量监督、工商行政管理部门按照职责责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款：（一）销售不符合质量标准的煤炭、石油焦的；（二）生产、销售挥发性有机物含量不符合质量标准或者要求的原材料和产品的；（三）生产、销售不符合标准的机动车船和非道路移动机械用燃料、发动机油、氮氧化物还原剂、燃料和润滑油添加剂以及其他添加剂的；（四）在禁燃区内销售高污染燃料的。 ④取消检验资格。伪造机动车、非道路移动机械排放检验结果或者出具虚假排放检验报告的，由县级以上人民政府环境保护主管部门没收违法所得，并处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由负责资质认定的部门取消其检验资格。⑤承担民事责任。排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。《侵权责任法》第3章和第8章专门对环境污染责任和免责事由作了规定。⑥承担刑事责任。《刑法》第338条规定：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
十、新《环境保护法》执行典型案件
案例一：
临沂市环保局按日计罚案
山东省临沂市环保局发现华龙热电有限公司因外排废气二氧化硫超标，2015年1月9日，临沂市环保局向华龙热电有限公司送达责令整改违法行为的决定书，责令其立即改正违法行为，并做出处罚10万元的决定。
2015年1月19日，临沂市环保局进行复查，经检测，公司外排废气依旧超标。
临沂市环保局对华龙热电有限公司实施按日连续处罚，时间为2015年1月10日~19日，基数10万元，持续违法10天，每日罚款数额为10万元，按日连续处罚总计罚款数额为100万元。
案例二：
杭州市环保与公安联动，行政拘留26名责任人案
2015年1月7日，浙江省杭州市、区两级环保、公安开展联合执法行动，出动警力105人（次），查处12家废水未经处理直接排放的印染小作坊，对12名小作坊负责人分别处以12天行政拘留，14名现场操作人员分别处以10天行政拘留。
案例三：
绍兴市汇德隆化工公司保险粉母液非法倾倒案
2014年，浙江省绍兴市所辖的上虞区汇德隆化工有限公司保险粉母液非法倾倒案件，非法倾倒母液在几万吨以上，上虞区人民法院全程直播审判过程。最终判处主要涉案人员有期徒刑四年零五个月，处个人罚金100万元。其他涉案人员分别处3年以下有期徒刑，及相应罚金处理。
判处汇德隆化工有限公司2000余万元罚金，补缴排污费2000余万元。
十一、 外国的经验：“持久战”的胜利
1、美国洛杉矶雾霾治理花了50年。美国洛杉矶1943年发生的雾霾事件，通过法律保障、技术治理、市场机制等手段开启了洛杉矶治理雾霾之战。到上世纪80年代末，洛杉矶空气质量有了明显改善。
2、英国治理雾霾要打“持久战”花了30年。1952年伦敦出现了严重的空气污染事件，随后在1956年，英国议会迅速通过了《清洁空气法案》，加强治理空气污染，到上世纪80年代情况得到了改善。
3、日本治理空气污染政府、企业和民众一条心花了20年。20世纪五六十年代，东京、大阪等大城市由于常年的空气污染，被称为“烟都”，1961年日本东部海岸的四日市出现哮喘事件，到上世纪80年代情况得到了改善。
现在公众无不怀念“APEC蓝”与“阅兵蓝”，同时也忧虑蓝天易逝，好景难常。良好环境质量既要各级政府勇于担当，也要环保部门监管到位;既要企业改变生产方式，守法达标，还要公众转变生活方式，人人参与。同呼吸、共命运，大家一同携手留住美丽蓝天！
中国大气污染治理的“持久战”才刚刚开始......
